大法官釋字742號解釋文

都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第一五六號解釋應予補充。

都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。

【解釋理由書】

當事人對於確定終局裁判所適用之本院解釋，發生疑義，聲請補充解釋，經核確有正當理由者，應予受理（本院釋字第五Ｏ三號、第七四一號解釋參照）。本件二聲請案之聲請人各因都市計畫事件提起行政爭訟，分別經最高行政法院確定終局裁判引用本院釋字第一五六號解釋（下稱系爭解釋）作為裁判依據。系爭解釋之解釋文釋示：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第一四八號解釋應予補充釋明。」且於理由書附論：「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」聲請人就都市計畫定期通盤檢討所作變更是否為行政處分，及得否提起行政爭訟部分，聲請補充解釋，經核有正當理由，合先敘明。

編按：
本件解釋標的為大法官釋字525號解釋，針對都市計畫定期通盤檢討所作變更是否為行政處分及能否提起行政爭訟，人民聲請補充解釋。

憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第四００號、第七三九號解釋參照）。又憲法第十六條保障人民訴訟權，係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時，有請求法院救濟之權利（本院釋字第七三六號解釋參照）。基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會。此乃訴訟權保障之核心內容（本院釋字第三九六號、第五七四號、第六五三號解釋參照）。

原因案件之一所適用之中華民國六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第二十六條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更其使用。」另一原因案件所適用之現行都市計畫法第二十六條規定：「（第一項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第二項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」均未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容。都市計畫定期通盤檢討實施辦法第四條則規定，定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，是其所得修正之範圍及內容甚廣。按定期通盤檢討對原都市計畫之主要計畫或細部計畫所作必要變更，屬法規性質，並非行政處分。然由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，不能一概而論。訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權及訴訟權之意旨。系爭解釋應予補充。

編按：
都市計畫定期通盤檢討，對於主要計畫或細部計畫所作之變更，屬於行政程序法第150條之法規命令。但通盤檢討之個別項目變更可能會涉及限制一定區域內特定人或可得特定多數人之權利義務，訴願機關及行政法院應該要探究通盤檢討公告內個別項目之具體內容，是否有個案變更之性質，如果會涉及一定區域之特定人或可得特定之人，應給予提起訴願和行政訴訟救濟之機會。

又都市計畫（含定期通盤檢討之變更；下同），因屬法規性質，並非行政處分，依現行法制，人民縱認其違法且損害其權利或法律上利益，仍須俟後續行政處分作成後，始得依行政訴訟法提起撤銷訴訟（行政訴訟法第四條第一項參照）。然都市計畫核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受限制（都市計畫法第六條及第三章至第六章等相關限制規定參照），影響區內人民權益甚鉅，且其內容與行政處分往往難以明確區隔。為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完整之保障，於其財產權因都市計畫而受有侵害時，得及時提起訴訟請求救濟，並藉以督促主管機關擬定、核定與發布都市計畫時，遵守法律規範，立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫之救濟，應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。

編按：
都市計畫有限制人民使用土地之效力，影響人民財產權等權益甚鉅，都市計畫變更之內容為法規命令或行政處分，往往難以區辨，立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫之救濟，應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。

有關聲請案之一之聲請人聲請解釋臺北市政府八十一年十二月十四日府工二字第八一０八六八九三號公告「臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案」詳細說明欄三、（一）變更計畫部分編號5.備註2.「……應提供30%之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設」違憲部分，因該備註規定是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔，而具有行政處分之性質，並因而許其提起行政爭訟，應由行政法院依本解釋意旨認定；其既屬行政法院認事用法之職權範圍，自不得據以聲請本院解釋。是該聲請人此部分之聲請，核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，依同條第三項規定，應不受理。

許宗力大法官協同意見書重點摘要

1. 本件解釋多數意見對於都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更，下同），縱未涉及具體直接限制人民權益或增加負擔，立法者仍應增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟，以為救濟。
2. 本席雖贊同多數意見為貫徹憲法保障人民財產權及訴訟權之用心良苦，仍認釋憲者與立法者兩者界限應謹慎拿捏，唯有當釋憲者立於既有法規範秩序的現狀，認都市計畫之事後救濟，確實無法及時、有效、完整保障人民憲法權利，方可透過解釋適度擴張既有救濟制度之範圍。
3. 有鑑於立法者本來就有憲法義務建構制度，提供人民「確實」之司法救濟途徑，且都市計畫雖為法規，然其內容於我國制度下，已明顯可能對特定人民權益造成重大影響，與其他法規相較，不僅受影響之人民的範圍若非已臻特定，就是可得特定，且所構成權利的侵害若非直接，就是可以預期，而具備特殊性，故多數意見主張，立法者具備憲法義務使人民得對之提起救濟，方符合憲法保障人民權利之意旨，本席認為，尚非全然不妥。
4. 本於行政訴訟法第二條之意旨，多數意見針對都市計畫事件，賦予立法者於同法第三條增訂相對應之訴訟類型，藉以提供人民提起行政訴訟之明確依據，尚非過度逾越釋憲者之角色。
5. 財產之存續狀態之保障，應係憲法保障財產權之原則，僅於為求公益而限制人民財產權時，得以價值保障之。對於都市計畫，人民若僅得事後救濟，於相關具體行政處分作成後，始得提起撤銷訴訟加以救濟，對於人民因都市計畫所受影響、限制或侵害之財產，其「存續狀態」往往已遭變更，甚至難以回復原狀，對於財產權之保障即難謂充分，該事後救濟之訴訟制度，亦難謂有效、完整。此外，亦如多數意見所稱，若未能於都市計畫發布後，即由法院加以監督、審查，亦將放任行政機關濫用都市計畫相關程序，規避憲法正當法律程序原則及依法行政原則之誡命，亦有違憲法保障人民基本權利與維護憲法秩序之本旨。

許志雄大法官協同意見書重點摘要：

一、定期通盤檢討和個案變更之異同

1. 都市計畫法第二十六條第一項通常稱為通盤檢討；同法第二十七條第一項規定則為「個別變更」，兩者差異主要在於，計畫變更之事由與時機，而非「通盤」或「個案」。參照各該規定用語，前者稱為定期通盤檢討變更，尚屬允當；而後者無寧以「迅行變更」名之為宜。試想，遇有「因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞」之情事時，依據都市計畫法第二十七條第一項第一款規定，應視實際情況迅速進行都市計畫之變更。若災變十分重大，受影響之區域廣袤，損壞情況極端嚴重，則都市計畫之變更幅度必然極大，甚至遠逾一般定期通盤檢討變更之程度，這種情形絕非個案變更概念所能承載。所能承載。反之，依實際需要，定期通盤檢討變更之幅度或大或小，個別項目亦不排除具有行政處分之可能。如本號解釋之原因案件，所涉個別項目之內容相當具體，位置、地號及變更情形皆有明定，顯然具備行政處分之性質，稱之為定期通盤檢討變更內之「個案變更」，亦無不可。

二、都市計畫與行政救濟

1. 都市計畫之訂定與變更，涉及土地之使用管制，對人民財產權之影響甚鉅。如何健全都市計畫相關法制，以確保人民之財產權，並於人民權益受侵害時，提供及時有效之救濟，以落實訴訟權保障，乃現代法治國家不可忽視之課題。
2. 都市計畫中之個別項目，若具備行政處分性質，則依據現行訴願法及行政訴訟法規定，應有提起行政爭訟之機會。惟過去實務上將都市計畫及其定期通盤檢討之變更一律定性為法規命令，並未針對個別項目逐一認定是否具有行政處分性質；將來即使改變作法，就個別項目逐一檢視，恐怕亦會因都市計畫內容複雜、定性不易，而出現認定歧異、紛爭不斷之現象。
3. 唯有建立新制度，允許除計畫實施過程之手段外，亦可以計畫本身作為訴訟對象，方能有助於早期根本解決有關計畫之紛爭。要之，財產權及訴訟權為憲法上之權利，實際上卻受制度及公權力之運作等因素影響，未能獲得確保。面對這種憲法現實與憲法規範明顯脫節之現象，積極引進適合都市計畫之訴訟類型，以補偏救弊，落實憲法規範對財產權及訴訟權之保障，殊屬必要。

湯德宗大法官部分協同意見書重點摘要整理：

1. 國家之所以應限期增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟與其說「都市計畫行政訴訟乃憲法第十六條所保障之訴訟權核心內涵」（下簡稱「訴訟權核心內涵說」），不如說是「基於有權利即有救濟之憲法原則，為使人民之權利或法律上利 益遭受侵害時，皆能及時向法院請求救濟，而產生之國家（對）基本權（之）保護義務」（下簡稱「訴訟權保護義務 說」）所使然。
2. 兩者之論理，存有微妙而重要之差異，值得細繹。首先，如採「訴訟權核心內涵說」，理應先證立何以屬於「抽象法規審查」（Normenkontrollverfahren）性質之「都市計畫行政訴訟」，乃人民訴訟權不可或缺之一環，而非屬 立法裁量（立法形成）之範疇。按德國關於都市計畫之訂定，雖有抽象法規審查制度，然通說以為其猶屬立法裁量（立法形成）之範疇，並非憲法訴訟權之要求。惟如採「訴訟權 保護義務說」，則凡人民之權利或法律上利益遭受侵害時， 即應予及時向法院請求救濟之機會。
3. 其次，採取「訴訟權保護義務說」並可促使我國繼續朝「建構無漏洞的權利保護體系」理想邁進。本席以為，我國現行司法救濟制度因為長期存在「權利保護的雙重漏洞」，尚無法提供人民充分的權利保護。析言之，違憲審查制度因僅及於抽象的法規審查，而不及於具體的個案裁判，致使大法官於法院確定終局裁判本身（認事用法之見解）違憲時，無從提供有效之救濟。是故本席前在多號解釋之個別意見書 中呼籲應從速建立類似德國「憲法訴願」 （Verfassungsbeschwerde）之制度，以為補救。